9月26日，美国、日本、印度和澳大利亚四国外长在纽约参加联合国大会会议期间举行会议，会议由美国国务卿蓬佩奥主持。这是美日印澳“四边安全对话”或称“四国机制”（Quad）首次进行部长级别的磋商，之前这一机制一直维持在司局级官员层面。
按照美国国务院负责中亚和南亚事务的代理助理国务卿威尔斯（Allice Wells）的说法，这一变化意味着四国机制的“重大提升”。在特朗普政府强化对华竞争的总体趋势之下，作为美国“印太战略”的重要基石，四国机制会不会进一步演变为“亚洲版北约”，再次成为各方关注的焦点。
印度态度的变化
2017年11月，特朗普政府正式提出“自由和开放的印太战略”（又称“印太战略”）。同月，在菲律宾马尼拉，美日印澳四国外交官员在参加东亚峰会会议期间举行首次会晤，标志着四国机制得到“重启”。
之所以说是“重启”，是因为这一四方会晤安排最早出现在2004年，当时主要是为了应对印度洋海啸灾难发生后的人道主义救援问题。后来，由于时任澳大利亚总理陆克文决定退出对话等因素，这一机制在2007年之后基本上销声匿迹。
过去两年来，特朗普政府将针对中国的“大国竞争”推向深入，并以落实“印太战略”为重点。“印太战略”由经济、安全和民主治理三大支柱构成，包括“通过能源增进发展和增长”(EDGE) 、“印太海上安全倡议”、“印太透明倡议”等一系列具体政策和行动计划。很大程度上， “印太战略”可以被视为奥巴马政府“亚太再平衡”战略的延伸，这两者最重要的一致性在于以加大对中国的制衡为目标以及对印度角色的重视。
此次 “四国机制”磋商级别得以提升的关键因素在于印度方面的政策调整，背后则是美印关系的深化所驱动的。
自小布什政府以来，印度就开始被美国战略界视为抗衡中国的最有力伙伴之一。奥巴马政府时期，在五角大楼发布的政策文件中印度被称为印太地区的“安全净提供者”。特朗普政府上台后，虽然美印双方在经贸、伊朗等问题上存在较大分歧，但两国关系总体上得到进一步提升，尤其是在军事安全领域。2018年9月，美国和印度首次举行“2+2”（外长和防长）会晤。在获取防务技术和先进武器等方面，印度已经被美国当作“准盟友”对待。
应当看到，印度莫迪政府所具有的民族主义和民粹主义特性，及其在宗教、族群等问题上的具体政策，使它与特朗普政府产生了某种微妙的“化学反应”。此外，由于印度裔美国选民的数量之多、影响之大等因素，特朗普也对印度“情有独钟”，“印度裔共和党人联合会”（Republican Hindu Coalition）等机构是特朗普倚重的重要力量。
近日，莫迪在美国的访问再次证明了这一点。在5万多印度裔美国人参加的欢迎莫迪的大型活动上，莫迪对特朗普大加吹捧，特朗普则将莫迪称许为“美国最伟大、最专一、最忠实的朋友之一”。
应当看到，美国如今已经不再仅仅将印度视为印太地区的一个大国，还期待它能在全球层面成为美国展开对华竞争的核心伙伴。而莫迪政府则展现出将印度打造为全球性大国的抱负，试图在美国和中国之间寻求新的平衡，为印度立国以来一直坚守的“战略自主性”原则增添新的内涵。
美印在对华政策上的差异，体现在“印太战略”问题上。2017年11月发布的美国《国家安全战略报告》提出，在印太地区 “自由世界秩序和压制性世界秩序两大愿景之间所形成的地缘政治竞争正在上演”。美方高官无端指责中国谋求印太霸权，美国“印太战略”的对抗性是比较显著的。
莫迪政府则提出不同于特朗普政府的印太政策愿景。2018年6月，在新加坡举行的香格里拉安全对话会上，莫迪强调，“包容性、开放性以及东盟的中心性和团结，是新的印太的核心。印度没有将印太地区视为一种战略或是一个少数成员参加的俱乐部。也不会将之视为旨在寻求主导的一个集团。我们也决不认为它是针对某个国家”。显然，印度方面虽然有意增强对中国的制衡，但也并不想让印太地区被“与中国的对抗”所界定。
实际上，去年举行“2+2”对话期间，印方曾拒绝美方将四国机制升级为部长级磋商的提议。印度也一直没有同意让澳大利亚加入目前由美印和日本联合举行的“马拉巴尔”军事演习。显然，这一做法很大程度上是为了避免过分刺激中国。
今年6月，在与到访新德里的蓬佩奥举行的联合记者会上，印度外长苏杰生表示，“在印太问题上，我想强调的重要观点是，印太是为了做成某些事情，而不是为了反对某个国家。某些事情是指和平、安全、繁荣和规则”。
印度此番在四国机制问题上的政策变化的确有些出人意料，其具体内情虽不得而知，但无非基于两大方面因素：
一是特朗普对印方的施压和诱拉奏效，美国可能在经济、安全等问题上对印方作出让步或新的承诺。尤其是，美方把美印在近期达成经贸协议视为当前对华策略的一部分。
二是反映了莫迪政府试图安抚美国等国，同时增加其处理对华关系的筹码。去年5月，中印两国领导人在武汉举行非正式会晤。这是双方旨在增强政治互信、处理分歧摩擦的不同寻常的外交举动。中印领导人第二次非正式会晤将于10月11日至12日在印度钦奈举行。在此背景下，印度通过同意升级四国机制展现对美国、日本等国的“亲近”，或有“一石多鸟”之意。
“印太战略”进入新阶段
虽然印度的态度转变值得重视，但四国机制得以升级的最重要推动力来自于美国。今年6月，五角大楼发布首份印太战略报告，阐明美国军方下一阶段对印太地区安全等问题的总体构想和政策方案。这一文件的出台，彰显了特朗普政府加快落实“印太战略”、进一步强化对华战略竞争的重要动向。
值得指出的，在政策执行层面，涉及对华政策和印太事务的美国高层官员、中层官员之间的相互协调力度将会加大，所谓“全政府”方式或会更为凸显。近期接替博尔顿出任总统国家安全事务助理奥布莱恩（Robert O’Brien）长期呼吁加大对华施压，尤其关注中国的海上力量崛起以及美中在非洲的竞争，他与国务卿蓬佩奥等人关系较为密切。
此外，总统国家安全事务副助理博明（Matthew Pottinger）、国务院助理国务卿史迪威(David Stilwell)、国防部助理部长薛瑞福(Randall Schriver)，构成了推动“印太战略”实施的“铁三角”，而且这三人都是军人出身，在对华态度上较为强硬。
在华盛顿的构想中，四国机制可以说是“印太战略”的基石。一些美国战略界人士还呼吁以四国机制为基础打造制衡中国、俄罗斯、朝鲜等对手的“亚洲版北约”。五角大楼在其发布的印太战略报告提出，要推动构建“网络化的区域“ （networked region），“四国机制”是美日印澳讨论各方印太愿景的主要平台。
通过四国机制，特朗普政府试图将现有的美日澳、美日印这两个三边机制进行更加深入的整合，并进一步增强与英国、法国等欧洲盟友的联动，而英法在印太地区有军事存在和传统利益。具体而言， 美日印澳四国军队在南海地区实现联合巡航、构建更加强大的区域导弹防御体系、增强各方武器平台和军事装备的互操作性、完善印太海域感知系统建设等，或是美方在安全领域希望实现的目标。
此外，特朗普政府还将更加注重发挥四国机制在地缘经济竞争方面的作用，试图提出针对“一带一路”的替代方案，在区域基础设施互联互通等方面强化对中国的制衡。在此前召开的四国机制磋商会议中，如何深化各方在基础设施建设、能源安全、网络安全等领域的协调合作成为重要议题，并且已经产生不少实质性成果。
2018年11月，美日澳成立了促进地区国家数字互联互通（digital connectivity）和能源基础设施建设的基金。在特朗普政府支持下，由美国商会主办的“印太商业论坛”成为撬动美日印澳四国私营经济力量的平台。随着新成立的美国国际发展金融公司（前身是“海外私人投资公司”）等开始运营，四国政府和企业层面的相互协调程度或将进一步加深。
还有美国战略界人士提出，下一步，可把目前主要由日本和印度推动的“亚非增长走廊”计划纳入四国机制的框架，并可邀请韩国、沙特等盟国参与四国机制。
当然，也不能忽视美国推进四国机制和“印太战略”所面临的诸多挑战。显然，特朗普政府在中东地区针对伊朗推动的“阿拉伯版北约”已遭受不少挫折，“亚洲版北约”注定也不会全然遂美国之意。说到底，日本、澳大利亚和印度都不希望走上与中国对抗的道路，也承担不起由之带来的巨大代价。
安倍政府寻求改善日中关系，正在为习近平主席的日本之行展开准备。通过积极推动日中“第三方市场合作”，安倍政府试图探索应对“一带一路”的新路径。
近期在美国访问的澳大利亚总理莫里森强调了澳中之间的“全面战略伙伴关系”，并表示中国的经济增长对澳大利亚来说是“绝对的福音”。他还提出，国际体系需要适应中国的“新地位”。
莫迪政府仍然倾向于将四国机制与“印太政策”进行区分，不让两者混为一谈。与此同时，印度依然十分重视印中俄三边机制、金砖国家合作等，希冀“多方下注、左右逢源”。
除了日印澳的选择，东盟在决定印太地区格局演进方面也具有特殊重要作用。东盟国家对中美战略竞争加剧的前景非常担忧，尤其是新加坡总理李显龙今年以来多次就这一问题公开喊话。他表示，“一带一路”、“印太战略”等应该加强地区国家之间的关系，而不是分裂这些关系；不应“制造敌对的集团，让裂痕加深，或是强迫国家选边站”。考虑到四国机制会对东盟在地区事务中的地位造成冲击等，今年6月东盟发布了《东盟印太展望》文件，强调“东盟中心性”应当成为推动印太地区合作的基础性原则，希望看到“对话和合作而非对抗的印太地区”。
总之， 四国机制的升级标志着美国“印太战略”正在进入新阶段，它也是特朗普政府不断强化对华竞争的重要一步。“印太”概念的首倡者之一、澳大利亚国立大学国家安全学院院长麦德卡夫（Rory Medcalf）认为，和“亚太”概念类似，作为区域战略框架的“印太”不乏人为构建的特性，但目前它已经为大多数地区国家所接受，其核心要义在于防范“以中国为中心的地区秩序”。
不容否认，在目标取向、具体政策层面，地区国家各自版本的“印太愿景”与美国“印太战略”之间仍存在不少的差异。未来，这种差异是扩大还是缩小， “亚洲版北约”是成型还是消弭，在很大程度上取决于中国如何应对。对四国机制升级等动向，既要保持警惕，也不必过度反应。破解“亚洲版北约”的关键，在于更加积极有为地处理与地区国家之间的关系。
|
网友
发表于 2019-10-10
收藏
刷新卡
置顶卡